Netzwerke –

Grundmodell einer neuen Ordnung?

Von Sigrid Boysen

Im Zeichen von Globalisierung und postnationaler Konstellation stellt das Bild des Netzwerks Gewissheiten des öffentlichen Rechts grundsätzlich in Frage. Die Verluste an vertikaler Steuerung und klaren Zurechnungszusammenhängen wurden lange als Pathologien behandelt. Mit der fraktalen Ästhetik des Netzwerks zeichnet sich demgegenüber eine neue Grundstruktur ab, die tradierte Dualismen und Hierarchien zu überwinden scheint. Die Anziehungskraft der Netzwerkmetapher für die Rechtswissenschaft liegt gerade in ihrer Vieldeutigkeit. Dabei bleibt zu fragen, ob jenseits des Beschreibungswerts des Netzwerkbegriffs bereits ein normativer Rahmen für die staatliche Inanspruchnahme und Ausgestaltung von Netzwerkstrukturen gefunden werden kann, der ihrem spezifischen Potenzial gerecht wird.

Wer nach Europa blickt und sieht, wie dort um eine Verfassung gerungen wird, der könnte meinen, der Nationalstaat des 19. Jahrhunderts sei immer noch lebendig als alleinige Quelle von Legitimität und Authentizität. In immer stärkerem Maße versucht die Europäische Union, ihre Bürger mit dem Rückgriff auf Symbole und Artefakte des Nationalstaats an sich zu binden. Zugleich stehen neuere Strukturen völkerrechtlicher Kooperation und supranationaler Integration im Zentrum tief greifender Veränderungen: Sie haben längst einen Wandlungsprozess für das Nationalstaatsmodell eingeläutet, die überkommende Architektur von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft ist zusehends in Frage gestellt.

Noch wird in der Europäischen Union über eine Verfassung verhandelt Foto: photocase

Neben der eigenen Überforderung durch immer weiter greifende Handlungshorizonte sieht sich der Nationalstaat durch die fortschreitende Europäisierung und Internationalisierung in steigendem Maße mit der Aufgabe konfrontiert, neue Elemente in die Rechtsordnung zu integrieren: bisher unbekannte Instrumente und Regelungstypen, aber auch inhaltlich neue Konzepte mit großem Wirkungsradius. Angesichts dieser „offenen Staaten“ wird aus völkerrechtlicher Perspektive bereits die „postnationale Konstellation“ ausgerufen. Hier verbinden sich die einzelnen Elemente der desintegrierenden Nationalstaaten mit anderen – nunmehr gleichberechtigten – nichtstaatlichen Akteuren zu einer neuen Weltordnung. Das tradierte Konzept der Souveränität soll vor diesem Hintergrund nicht länger als Autonomie, sondern als kompetenzielle Kategorie verstanden werden.

Dabei sind die tradierten Handlungs- und Organisationsformen sowie Akteurskonstellationen des nationalen Staats- und Verwaltungsrechts ohnehin längst in Bewegung geraten. Dem klassisch „hierarchischen“ Recht werden seit den 1970er Jahren Implementations- und Steuerungsdefizite attestiert. Sie lenkten den Blick auf vielfältige informelle Kooperationen zwischen Verwaltung, Verbänden und Bürgern. Seit den 1980er Jahren führte die drohende Überforderung der sozialstaatlichen Ordnung dazu, dass umfassende Deregulierungs- und Privatisierungsvorhaben und mit ihnen tief greifende Umverteilungsprozesse vom öffentlichen in den privaten Sektor zum Gebot der Stunde wurden. Beide Entwicklungen führten auf unterschiedlichen Wegen zu hybriden Verbindungen staatlicher und privater Akteure. Im „kooperativen Staat“ gerät die Dichotomie von Staat und Gesellschaft ebenso in Bewegung wie rechtlich klar determinierte Handlungs- und Organisationsformen oder die Vorstellung einer „Einheit der Verwaltung“.

Diesen Verschiebungen und Verflechtungen auf internationaler und nationaler Ebene begegnet die Governance-Perspektive als „neue Erzählung vom Staat und vom Regieren“. Sie überwindet das hergebrachte Paradigma zentralisiert-hierarchischer Steuerung mit klaren Unterscheidungen zwischen Kooperation und Hierarchie, hoheitlichen und privaten Aufgaben sowie formellem und informellem hoheitlichem Handeln, Steuerung und Evolution. Der Governance-Ansatz durchbricht tradierte Dualismen, wie sie vor allem im kontinentaleuropäischen Verfassungsdenken anzutreffen sind. Auf diese Weise gelingt es, ein komplexes Bild diffundierender, offener Staatlichkeit zu zeichnen. Unterschiedliche Handlungs­ebenen (lokal, regional, national, europäisch und global) werden dabei ebenso abgebildet wie das weit ausdifferenzierte Spektrum der Akteure und Handlungsformen sowie die Vielfalt berührter Interessen. In nationaler wie internationaler Perspekt­ive eröffnet sich so ein komplexes Gefüge des Zusammenwirkens staatlicher und nichtstaatlicher Akteure. Die Governance-Brille eröffnet den Blick auf nationale und transnationale Netzwerke, in denen sich einzelne Elemente überkommener Konzepte von Staatlichkeit zu neuen (Welt-)Ordnungen verbinden.

Die suggestive Kraft der Netzwerkmetapher lässt die begriffliche Vagheit des Konzepts leicht in den Hintergrund treten. Das Bild des Netzwerks scheint der mit den Verlusten vertikaler Steuerung und klarer Zurechnungszusammenhänge einhergehenden Unsicherheit einen Sinn zu geben: Aus den Trümmern vergangener pyramidischer Ordnungen wird eine fraktale ­Ästhetik entworfen, die als neue Grundstruktur quer zu bestehenden Hierarchien verläuft. Das Netzwerk besteht aus Knoten und Relationen, wobei die Knoten in der Regel für Akteure stehen, ­also Menschen, Gruppen oder Organisationen, die über die Relationen als Kanäle sozialer Prozesse in einem mehr oder minder dichten Beziehungsgeflecht verbunden sind.

National und international, privat und öffentlich, oben und unten, innen und außen – die auf Zweiteilung aufbauenden Gewissheiten des Öffentlichen Rechts scheinen durch das Netzwerk gänzlich preisgegeben zu werden. Gerade in ihrer Vieldeutigkeit liegt die Anziehungskraft der Netzwerkmetapher für die Rechtswissenschaft, die eine lange Tradition darin hat, sich prägnante Begriffe aus den Nachbardisziplinen einzuverleiben.

Die Frage ist nur: Wie wird aus der Metapher ein Rechtsbegriff? Steckt im Netzwerk als Gegenentwurf zum überkommenen Leitbild hierarchischer Steuerung gleichsam die Lösung der Rechtsfragen, die dem Paradigmenwechsel geschuldet sind? Anders gefragt: Liefert das Netzwerk nur die Beschreibung, oder birgt es auch eine rechtswissenschaftliche Kategorie, um neuen Phänomenen zu begegnen?

Teil des Netzwerks und zugleich selbst Netzwerk: der Nationalstaat mit seinen vielfältigen Verflechtungen Foto: Partner für Berlin

Die Rechtswissenschaft tut sich naturgemäß schwer, ihren Wirklichkeitsbezug zu reflektieren und methodisch angemessen zu verarbeiten. Einerseits ist ihr kontrafaktisches Potenzial notwendig eigen. Andererseits kann sie „die Wirklichkeit“ nicht leugnen, ist doch ihr Anspruch auf eben diese bezogen. Das spannungsreiche Verhältnis von „Sein“ und „Sollen“ hat nicht nur Juristen seit jeher bewegt. Für diese liegt es aber in prekärer Weise zugleich innerhalb wie außerhalb ihres Gegenstands. Dieses Dilemma offenbart sich auch im Begriff des Netzwerks. Als sozialwissenschaftliche Kategorie ­visibilisiert er Strukturen, Wirkungszusammenhänge und Abläufe, auf die das Recht bislang nur bedingt eingestellt ist. Die institutionellen Strukturen, in denen sich Elemente von Hierarchie, Verhandlungssystemen und Wettbewerbsmechanismen auf vielfältige Weise miteinander verbinden, bedürfen rechtswissenschaftlicher Durchleuchtung und Analyse. Inwieweit dem Begriff des Netzwerks hierbei mehr als ein bloß beschreibender Wert zukommt, ist damit noch nicht geklärt. Versuche, dem schillernden Begriff des Netzwerks auch normative Kraft zuzuschreiben, gibt es längst.

Die Formel des Regierens im Netzwerk ist keine Zukunftsvision. Auf der supranationalen Ebene der Europäischen Union wird längst in Netzwerken regiert. Das Netzwerk ist dabei nicht lediglich eine organisatorische Kategorie, sondern untrennbar verbunden mit einer dazugehörigen Philosophie des „angemessenen Regierens“. In ihrem Weißbuch „Europäisches Regieren“ sieht die Europäische Kommission die Lösung sowohl der Effizienz- als auch der Legitimationsprobleme europäischen Regierens vor allem darin, verstärkt private Akteure einzubeziehen: „Das ­alte lineare Modell, bei dem die Politik von oben herab verkündet wird, muss durch einen Circulus virtuosus ersetzt werden, einen Spiralprozess, der – von der Gestaltung bis zur Durchführung der Politik – auf Rückkopplung, Netzwerken und Partizipation auf allen Ebenen beruht.“

War Regieren schon immer auch ein Handeln in Netzwerken – so wie „hailig römisch reich mit seinen gelidern“? Kolorierter Holzschnitt von Hans Burgkmair d. Ä. (Augsburg 1510) Foto: KHI

Der versuchte Anschluss an die „europäische Zivilgesellschaft“ ist genauso alt wie der zugrunde liegende Befund, dass sich „viele Europäer dem Wirken der Union entfremdet“ fühlen. Neu ist indes der Versuch, das Konzept verstärkter Partizipation und Vernetzung als normatives Konstrukt und Legitimitätsquelle für die Europäische Union insgesamt zu nutzen. Dies ist kein alleiniges Projekt der Kommission. Das Schlagwort „democratic network governance“ hat längst Einzug in die wissenschaftliche Debatte gehalten. Neben dem Versprechen, komplexe Strukturen sichtbar zu machen, soll es auch die drängenden Fragen im Spannungsfeld zwischen Rechtsstaatlichkeit und Demokratie lösen.

Dass es sich bei dieser neuen Netzwerkarchitektur nicht allein um ein rein supranationales Phänomen handelt, zeigen vielfältige Vernetzungen, die bereits auf nationalstaatlicher Ebene gewachsen sind. Bekannte Beispiele finden sich in der privaten Norm- und Regelsetzung oder im Hochschulrecht. Als Ausdruck in Netzwerken operierender moderner Sozialpolitik gelten längst verschiedene Projekte im Bereich Städtebau und Stadtentwicklung. Die Bandbreite der Maßnahmen reicht dabei von Armutsbekämpfung bis zur Aufwertung innerstädtischer Geschäftsquartiere. Das Ziel ist nach einem Bericht der Hamburger Behörde für Arbeit, Gesundheit und Soziales die Entwicklung „neuer Möglichkeiten einer sinnvollen Arbeitsteilung zwischen Verwaltung, intermediären Organisationen, privaten Unternehmen und Verbänden“.

Bei genauem Hinsehen bleibt allerdings häufig zu fragen, inwieweit hier jenseits aller Kooperations- und Netzwerkrhetorik bereits eine reale Umpolung zur prozesshaften Selbstorganisation im Netzwerk stattfindet. Die Suche nach Legitimität durch netzwerkartige Strukturen orientiert sich allzu oft an der Effizienz der Ergebnisse, wobei zuvor klar definierte (Problem-) Vorgaben und Kausalitätsvermutungen zugrunde gelegt werden. In dieser Verengung bleibt „Kooperation“ eher unkonturierter Modus, der noch den neokorporativen Funktionslogiken folgt. Zu selten erscheinen die als Netzwerke gepriesenen Strukturen tatsächlich als lernfähige Instrumente, die auf distribuierte Wissensbestände zugreifen. Hier droht das Netzwerk zu einer Chiffre für Phänomene zu werden, in denen staatliche und korporative Akteure nicht auf Steuerungsmacht verzichten, sondern eigene Gestaltungsspielräume behaupten wollen.

Regieren ist nicht nur die Suche und Umsetzung „objektiv richtiger“ Problemlösungen oder Zustände. Auch prozedurale Ansätze der Politikformulierung – selbst wenn sie eine Vielzahl von Betroffenen einbeziehen – können nicht darüber hinweghelfen, dass die hier vom Staat initiierten Prozesse letztlich meist auf eine Formulierung von Wertentscheidungen hinauslaufen. Viel zu selten zieht sich der Staat auf „echte“ Modelle der Selbst- oder Kontextsteuerung sozialer Systeme zurück. Die beschriebenen Kooperationen bleiben damit oft Episoden des politischen Systems, in denen über den Einsatz politischer Macht entschieden wird. Die „richtige Prozedur“ lässt sich dann nicht apriorisch bestimmen und verleiht nicht ohne Weiteres Legitimität.

Die Beschreibungsleistung des Netzwerks betrifft hingegen vor allem das Ergebnis gesellschaftlicher Prozesse der Selbstorganisation. In ihr lässt sich die Struktur einer sich verändernden „sozialen Epistemologie“ messen, die zunächst unabhängig von staatlicher Organisations- und Verfahrenshoheit in Entwicklung begriffen ist. Insoweit sollte auch angesichts der oft als überwunden geglaubten Trennung von Staat und Gesellschaft nicht übersehen werden, dass die Herausbildung neuer Formen der gesellschaftlichen Selbststeuerung nicht zugleich eine Antwort gibt auf die Frage nach angemessenen Formen des staatlichen Zugriffs.

Die gesellschaftlichen Regeln, die diese Selbstkoordination erlauben, sind von einer rechtlichen Ordnung, die an sie anknüpfen will, zu beobachten und zu respektieren. Schon deshalb sollte jede Idee einer staatlich-gesellschaftlichen Arbeitsteilung an der prinzipiellen Zurechnung von Handlungsbeiträgen festhalten. Die strukturelle Orientierung der Netzwerkperspektive kann damit akteurs- und handlungsbezogene Modelle nur ergänzen, nicht aber ersetzen. Die Interaktion verschiedener Akteure bedarf weiterhin klarer Kontexte und Verantwortungssphären. Sie in einen diffusen Bereich des Öffentlichen aufzulösen, würde darüber hinwegtäuschen, dass Netzwerke als Brücken zwischen Systemen gerade auf unterschiedlichen Handlungsrationalitäten aufzubauen suchen. Die Verknüpfung staatlicher Akteure im Netzwerk darf insofern nicht dazu dienen, demokratisch-rechtsstaatliche Standards abzustreifen, sei es durch die Invisibilisierung von Hoheitsgewalt oder unter dem pauschalen Deckmantel der Innovation.

Es kann allerdings auch nicht um eine „Eins-zu-eins-Übertragung“ solcher Standards auf die Netzwerkstruktur gehen: Sie knüpfen an klar definierte und daher einfach erfassbare Handlungsformen an, sind in ihrer Konsequenz aber durchaus komplex. Das Netzwerk wiederum entzieht sich in seiner Grundstruktur einer klaren Zuordnung und lässt offen, wie angesichts situativer und dezentraler Interaktions- und Entscheidungsprozesse demokratisch-rechtsstaatliche Vorschriften anzulegen sind. Vor diesem Hintergrund geht es nicht nur um eine Remodellierung verfassungsrechtlicher Gebote, um netzwerkartige Kooperationsstrukturen privater und öffentlicher Akteure genauer zu erfassen. Daneben gilt es, Grund und Grenzen der staat­lichen Inanspruchnahme von Netzwerkstrukturen zu beleuchten: Für eine rechtswissenschaftliche Systembildung bedarf es präziserer Kriterien dafür, Lern- von Durchsetzungsfähigkeit ebenso zu unterscheiden wie die staatliche Moderatorenrolle von der hoheitlichen Erfüllung „eigener Zwecke“. Die ohnehin prekäre Frage nach einer Grenzziehung der Staatsaufgaben dupliziert sich vor dem Hintergrund der schwer messbaren Reichweite der staatlichen Rolle im Netzwerk. Hier verschwimmen die grundsätzlich unterschiedlichen Fragen nach der Begrenzung gesellschaftlicher Macht und der Transparenz und Berechenbarkeit hoheitlichen Handelns. Jedenfalls an dieser Stelle erweist sich das Netzwerk bislang als durchaus ergänzungsbedürftige Beschreibungsfolie.

Wie neu ist die governance- und netzwerkfokussierte Erzählung tatsächlich? Handelt es sich um den Bericht einer neuen Entwicklung, die die alte Saga vom Nationalstaat ablöst? Oder hören wir eine neue Schilderung zum guten Teil bekannter Phänomene? Gewichtige Zweifel an der Originalität des Governance-Konzepts lösen den Antagonismus zwischen Nationalstaat und globalen Netzwerken auf. Gleichzeitig befreien sie das Konzept des Netzwerks von der Last, über die Beschreibung dezentraler Strukturen ohne hierarchische Gliederung hinaus eine „Weltformel“ für das rechtliche Vakuum liefern zu müssen, das sich in Folge der Erosion nationalstaatlicher Strukturen ergibt.

Der suggestiven Fortschrittlichkeit der Netzwerkmetapher wohnt neben ihrem Verdienst, den juristischen Horizont zu erweitern, ein klares Missbrauchspotenzial inne. Sie sollte nicht dazu verführen, in den komplizierten Rechtfertigungsanforderungen westlicher Verfassungstradition den sprichwörtlich alten Zopf zu finden, der nicht nur entbehrlich, sondern im Sinne der „neuen Ordnung“ hinderlich sei. Dies entspräche einem unhistorischen Entwicklungsglauben und übersähe, dass die strukturelle Perspektive der Governance-Konzeption das öffentliche Recht nicht nur aus seiner Staatsfixierung befreit. In ihrer normativen Lesart einer „good governance“ enthält sie auch die Leitvorstellungen der demokratisch-rechtsstaatlichen Verfassungsstaatlichkeit. Für die Suche nach Grundprinzipien einer neuen Ordnung ist mit dem Einblick in Entwicklungsprozesse gerade erst der Ausgangspunkt gewonnen.